Erklärung vom 21.08.98
Friedrich-Naumann-Stiftung
Der Föderalismus in Deutschland bedarf einer grundlegenden Reform. In unserem Manifest "Wider die Erstarrung in unserem Staat" vom Februar 1998 stellten wir fest, daß der Föderalismus in Deutschland in seiner jetzigen Form nicht mehr den Anforderungen eines modernen liberalen Gemeinwesens entspricht. Wir haben gefordert, die Verantwortlichkeiten von Bund und Ländern sowohl bei der Erfüllung als auch bei der Finanzierung ihrer Aufgaben strikt zu trennen, das Subsidiaritätsprinzip konsequent anzuwenden, den Wettbewerb unter den Gebietskörperschaften und nicht die Nivellierung als Leitbild zu wählen und die Zahl der im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetze auf das unabdingbare Minimum zu reduzieren.
Zur Konkretisierung dieser Forderungen legen wir hiermit einen ersten Vorschlag vor: Er bezieht sich auf den wichtigen Teilbereich der Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern.
1. Abschied von der Nivellierungs-Ideologie
Die deutsche Politik wird aus der gegenwärtigen Erstarrung nur herausfinden, wenn einige tiefverwurzelte, zur Ideologie verfestigte Einstellungen und Mißverständnisse überwunden werden.
Zu diesen Reformhindernissen gehört an erster Stelle die überbetonung der "Gleichwertigkeit" oder "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" im Bundesgebiet, die das Grundgesetz an zwei Stellen (Art. 72 Abs. II und 106 Abs. III) als Nebenbedingungen erwähnt, aber nicht als Staatsziel proklamiert. Der überinterpretation dieser Nebenbedingungen ist entgegenzutreten: Einheitlichkeit ist nicht erreichbar und auch gar nicht erstrebenswert, weil sie mit Freiheit und mit Wettbewerb unvereinbar ist.
Von der Nivellierungs-Ideologie muß Abschied genommen und Bürgern wie Politikern muß wieder bewußt gemacht werden, daß Föderalismus nicht Gleichmacherei bedeutet, sondern das Gegenteil davon, nämlich Länderautonomie, Wettbewerb und die Gewährleistung kultureller, sozialer und politischer Vielfalt.
2. Für klare Steuerverantwortung bei Bund und Ländern
Die Abgrenzung der Verantwortung von Bund und Ländern für ihre eigenen Angelegenheiten ist im Laufe der Jahrzehnte zunehmend verwischt worden: Fast alle wichtigen Steuern wurden zu Verbundsteuern; der Bund regelt über die konkurrierende Gesetzgebung auch solche Steuern, die den Ländern zufließen; die sogenannten Gemeinschaftsaufgaben wurden geschaffen, die - obwohl Länderaufgaben - von Bund und Ländern gemeinsam zu planen und durchzuführen sind. Außerdem wurde die Machtbalance zwischen Exekutive und Legislative noch weiter zu Lasten der Landtage verändert durch die Praxis der Landesregierungen, die den Ländern noch verbliebenen Kompetenzen durch Vereinbarungen zwischen den Fachministern (Kultusminister-Konferenz usw.) auszufüllen.
Die erstrebte Neuordnung der Finanzbeziehungen hat eine klare Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zum Ziel, in der Aufgabenkompetenz und Finanzierungsverpflichtung übereinstimmen. Das läßt die Verantwortung der einzelnen Gebietskörperschaften wieder erkennen und erhöht den Anreiz für den erforderlichen Wettbewerb unter ihnen.
Insbesondere muß folgendes geschehen:
Die Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a und 91b GG) sind ersatzlos zu streichen; Aufgaben und Ausgaben aus diesem Bereich sind in die alleinige Zuständigkeit der Länder zurückzuführen. Ebenso sind die Bundesfinanzhilfen nach Art. 104a Abs. IV GG zu streichen.
Die Verbundsteuern müssen langfristig abgeschafft werden, jede Ebene muß die alleinige Verantwortung für die von ihr erhobenen und verwalteten Steuern haben. Dies schließt nicht aus, daß auf verschiedenen Ebenen die gleichen Steuern erhoben werden; entscheidend ist die jeweils ausschließliche Verantwortung jeder Ebene für die von ihr erhobenen Steuern.
Prinzipiell sollen jedoch alle Steuern - mit Ausnahme der Einkommen- und Körperschaftsteuer - jeweils ausschließlich einer Ebene zugewiesen werden, und zwar sowohl die Ertragshoheit als auch die Gesetzgebungshoheit, denn beide gehören grundsätzlich in eine Hand.
Damit entfällt die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz in Steuerangelegenheiten; das Grundgesetz soll künftig nur noch eine abschließende Aufzählung jener Steuern enthalten, für die der Bund die ausschließliche Ertrags- und Regelungskompetenz hat. Für alles andere gilt die Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder einschließlich der Kommunen.
Bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer kann die konkurrierende Erhebung durch Gebietskörperschaften verschiedener Ebenen das nötige Maß an Wettbewerb und Flexibilität in unserer Finanzverfassung sichern, weshalb wir auf mittlere Sicht diese Lösung befürworten. Dazu ist es angebracht, daß durch Bundesgesetzgebung eine einheitliche Bemessungsgrundlage festgelegt wird und Bund und Länder das Recht erhalten, untereinander frei konkurrierend darauf je ihre eigene Einkommen- und Körperschaftsteuer zu erheben. Bei der Einkommensteuer sollen die Gemeinden das gleiche Recht erhalten. Für den Bürger muß dabei klar erkennbar bleiben, welche Gebietskörperschaft wieviel Einkommensteuer von ihm erhebt.
Zu den Bundessteuern muß aus praktischen und europarechtlichen Gründen die Umsatzsteuer gehören. Da damit deren gesamtes Aufkommen dem Bund zufällt und dieser außerdem befugt sein soll, eine eigene Einkommensteuer zu erheben, kann und muß die Liste der weiteren Bundessteuern sehr kurz und der Steuersatz der Bundes-Einkommensteuer sehr niedrig sein.
Das hier beschriebene Fernziel unserer Reformbestrebungen kann auch in Etappen erreicht werden. Als erster Schritt zu einer Stärkung der Eigenverantwortung der verschiedenen Gebietskörperschaften ist z.B. denkbar, daß im bestehenden Einkommen- und Körperschaftsteuerrecht die Möglichkeit von Hebesätzen eingeführt wird, die Bund, Länder und Gemeinden erheben können. Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die der steuerlichen Belastung eines Bürgers gesetzt sind (sog. Hälftigkeitsregel des Bundesverfassungsgerichts), bleiben unberührt.
3. Für einen neuen Länderfinanzausgleich
Das bestehende System des Länderfinanzausgleichs ist gekennzeichnet durch ein übermäßig hohes Maß an Nivellierung und eine undurchschaubare Komplexität und leidet unter zahlreichen Ungereimtheiten.
Zu den auf jeden Fall zu beseitigenden Ärgernissen des jetzigen Finanzausgleichs gehört:
Die Nivellierung wird so weit getrieben, daß die steuerschwachen Länder auf Kosten der steuerstärkeren bis auf 0,5 % an den Bundesdurchschnitt der Finanzkraft pro Kopf herangeführt werden und der Abstand zwischen dem steuerstärksten und dem steuerschwächsten Bundesland in der "relativen Finanzkraft" z.B. 1996 auf gerade noch 5% verkürzt wurde. Jede Steigerung der Finanzkraft eines Landes wird folglich nahezu restlos abgeschöpft und umverteilt, so daß für Anstrengungen zu einer solchen Steigerung jeglicher Anreiz fehlt
Die "Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen", die Bestandteil des Finanzausgleichs im weiteren Sinne sind, führen sogar dazu, daß die Finanzkraft-Rangfolge unter den Ländern verändert wird
Mit der Prämiierung von beispielsweise dem Stadtstaaten-Status, dem Besitz von Hafenanlagen und sogar mit eigenen Bundesergänzungszuweisungen für das Mißverhältnis zwischen kleinem Land und großer Regierung ("Kosten politischer Führung") feiern Willkür und Undurchschaubarkeit Triumphe.
Die Folgen dieses Finanzausgleichs-Systems liegen auf der Hand: Keinerlei Anreiz zur Standort- und Steuerquellen-Pflege, Leistung wird bestraft, die Bürokratie ist Herrin des Verfahrens, der Bürger hat auch nicht die geringste Chance, das ganze zu durchschauen, Wettbewerb unter den Ländern ist weitgehend ausgeschlossen.
Ein Blick über die Grenzen zeigt, daß die Bundesrepublik Deutschland sich mit ihrem ins Extrem gesteigerten Finanzausgleich deutlich von anderen föderal verfaßten Demokratien unterscheidet: weder die Schweiz noch die USA leisten sich auch nur annähernd so perfektionistische Nivellierungsprogramme zwischen ihren Bundesstaaten bzw. Kantonen wie wir. Sie setzen auf Wettbewerb und fahren gut damit: In beiden Ländern liegt die Steuerlast- bzw. Staatsquote (und die Arbeitslosenquote!) deutlich unter der unseren.
Es ist daher nötig, den Länderfinanzausgleich so zu reformieren, daß
das de facto gültige Leitbild "Nivellierung als Selbstzweck" ersetzt wird durch rationale und nachvollziehbare Zielsetzungen, die sich an den Erfordernissen der Autonomie und des Wettbewerbs orientieren
auch in diesem Bereich größtmögliche Klarheit der Verantwortung einkehrt, so daß der Bürger erkennen kann, wer seine Steuern in welcher Höhe erhebt und ausgibt
der Kausalzusammenhang zwischen Regierungshandeln einerseits und Haushaltslage und Abgabenbelastung andererseits weder verschleiert noch aufgehoben, sondern im Gegenteil verdeutlicht wird
wirkungsvolle Anreize gesetzt werden, sparsam zu wirtschaften, die Steuerquellen zu pflegen und die Standorte attraktiv zu halten.
Um in Deutschland zu einem Länderfinanzausgleich zu kommen, der diesen Anforderungen gerecht wird, schlagen wir vor:
Alleiniger Zweck des Länderfinanzausgleichs sollte es sein, die grundsätzliche Funktionsfähigkeit der Länder zu sichern, also zu gewährleisten, daß sie in der Lage sind, die Gesetze zu wahren, die öffentliche Ordnung und die Bürgerrechte zu garantieren und die sozialen Mindeststandards aufrechtzuerhalten (wohlgemerkt dann, wenn diese Fähigkeit gefährdet ist).
Die Orientierung an einem einzigen klar definierten Ziel vereinfacht den Finanzausgleich erheblich: sämtliche an die genannten spezifischen Tatbestände bzw. Merkmale geknüpften Zuweisungen entfallen, an ihre Stelle tritt eine einzige am Kriterium der Funktionsfähigkeit orientierte Zuweisung.
Bei der Gestaltung dieses - vereinfachten - Systems ist auf einen sehr niedrigen Ausgleichsgrad zu achten. Die nach den reformierten Kriterien noch zu zahlenden Zuweisungen sollten gemeinsam (je zur Hälfte) vom Bund und den anderen Ländern - von diesen nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit - aufgebracht werden.
Sollten die Länder untereinander eine weitergehende Solidarität üben wollen, bleibt ihnen dies unbenommen; eine verfassungsrechtlich oder bundesgesetzlich normierte Pflicht dazu soll es aber nicht geben. Auf die neuen Bundesländer ist dieses Reformmodell erst dann ohne Einschränkung anwendbar, wenn sie ungefähr die Wirtschaftskraft der alten Länder erreicht haben. Das ergibt sich schon allein daraus, daß der Wettbewerb, den wir fördern wollen, ohne Chancengleichheit nicht denkbar ist.
Eine Reform der Finanzverfassung, die sich an diesen Eckpunkten orientiert, schafft klare Zuständigkeiten und verringert die Möglichkeiten gegenseitiger Blockade. Sie erhöht die Transparenz, gibt dem Wettbewerb unter den Gebietskörperschaften Vorrang und führt über das Entwerfen und Erproben unterschiedlicher Zukunftsmodelle zu einem Lernprozeß. Schließlich werden dringend erforderliche Anreize zu vermehrten wirtschafts- und finanzpolitischen Anstrengungen zur Pflege der eigenen Steuerbasis und zur Sparsamkeit gesetzt. Dies alles kommt den Bürgern zugute. Sie haben ein Recht darauf, daß der Staat verantwortlich mit ihrem Geld umgeht.
Bonn, den 21. August 1998
Dr.h.c. Rolf Berndt, Königswinter Dr. Otto Graf Lambsdorff MdB, Bonn Geschäftsführendes Vorstandsmitglied der Friedrich-Naumann-Stiftung Wolfram Dette, Wetzlar, Oberbürgermeister Prof. Dr. Charles B. Blankart, Berlin Wolfgang Fell, Halle a.d. Saale Dr. Klaus von Dohnanyi, Hamburg Präsident der IHK
Dieter Fertsch-Röver, Köln Prof. Dr. Heinz Grossekettler, Ehrenvorsitzender der Arbeitsgemeinschaft Münster Selbständiger Unternehmer Dr.-Ing.E.h. Hans-Olaf Henkel, Köln Prof. Dr. Karl-Heinrich Hansmeyer, Köln Präsident des BDI
Prof. Dr. Johann-Friedrich Henschel, Karlsruhe Prof. Dr. Peter Graf Kielmansegg, Vizepräsident d. Bundesverfassungsgerichts a.D. Mannheim
Prof. Dr. Gebhard Kirchgässner, Dr. Günter Kröber, Leipzig St. Gallen Mitglied d. sächsischen Verfassungsgerichtshofes Heinz Lanfermann, Bonn Staatssekretär des BM der Justiz Prof. Dr. Thomas Lenk, Leipzig
Prof. Dr. Wernhard Möschel, Tübingen Dr. Jürgen Morlok, Karlsruhe Vorsitzender des Vorstandes Prof. Dr. Hubertus Müller-Groeling, der Baden Airpark AG Kiel Karl Otto Pöhl, Frankfurt Dr. h.c. Tyll Necker, Bad Oldesloe Gesellschafter der HAKO Holding GmbH & Co. Dr. Gerhart Raichle, Berlin Liberales Institut der Prof. Dr. Friedrich Schneider, Linz Friedrich-Naumann-Stiftung Prof. Dr. Otto Schlecht, Bonn Prof. Dr. Roland Vaubel, Neustadt Vorsitzender des Vorstandes der Ludwig-Erhard-Stiftung e. V. Prof. Dr. Hans Vorländer, Dresden Prof. Dr. Horst Zimmermann, Marburg
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