Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit - Rainer Erkens: Braucht Afrika mehr Entwicklungshilfe?

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Rainer Erkens: Braucht Afrika mehr Entwicklungshilfe?

Rainer Erkens, Referatsleiter im Institut für Internationale Zusammenarbeit und Politikberatung der Friedrich-Naumann-Stiftung.

Für die meisten Experten, aber auch für viele Bürgerinnen und Bürger scheint die Antwort auf die Frage, ob Afrika mehr Entwicklungshilfe benötigt, auf der Hand zu liegen. Sie interessiert allenfalls, ob sich die Zuwendungsgeber in Anbetracht von engen öffentlichen Haushalten mehr Geld für Afrika überhaupt leisten können.

Afrika – hier verstanden als die 48 Staaten in und südlich der Sahara – macht nach wie vor in den Medien in erster Linie durch traurige Bilder und Nachrichten von Flüchtlingselend und Bürgerkriegen, Aids-Kranken und Kindersoldaten auf sich aufmerksam. Ein Kontinent, wo nach Angaben der Weltbank zwar 11,4% der Menschheit zu Hause sind, aber nur 2,5% des weltweiten Sozialprodukts erzeugt werden, ein Kontinent, dessen gesamter Anteil am Welthandel dem des kleinen Belgien entspricht – ein solcher Kontinent drängt sich als Empfänger für vermehrte Hilfe geradezu auf. Die vom britischen Premier Tony Blair geleitete »Commission for Africa« will die Entwicklungshilfe für Afrika binnen weniger Jahre von ca. 24 Mrd. US-Dollar im Jahre 2003 auf jährlich rund 80 Mrd. Dollar hochfahren. Ähnliche Zahlen werden vom »United Nations Millennium Development Project« genannt, dessen Vorsitzender Jeffrey Sachs sich als unermüdlicher Vorkämpfer für mehr Geld für Afrika einen Namen gemacht hat. Afrikas Staatsund Regierungschefs mahnen ohnehin bei jeder Gelegenheit an, dass die heutige Entwicklungshilfe nicht reiche. Dabei treffen Blair oder Sachs und Afrikas Führer durchaus auf Verständnis. Die für die Entwicklungshilfe maßgebliche »Ökonomie des Herzens« war schon immer Afrikas bester Verbündeter, freilich zugleich auch, wie noch zu zeigen sein wird, ihr größter Feind. Das Treffen der wichtigsten Industriestaaten (G8) im Juli 2005 in Gleneagles hat schließlich einer Verdoppelung der Entwicklungshilfe für Afrika von 23,8 Mrd. US-Dollar im Jahre 2003 auf 50 Mrd. US-Dollar im Jahre 2010 zugestimmt. Teil der Hilfe soll zudem ein umfassender Schuldenerlass sein. Kann man es also verantworten, gegen mehr Entwicklungshilfe für Afrika zu sein? Leistet man damit nicht der Armut auf dem Kontinent Vorschub? Die Antwort auf diese Fragen verlangt, dass man sich daran erinnert, was eigentlich Entwicklungshilfe dem Namen und der Intention nach bewirken soll: Ländern mit niedrigem Pro-Kopf-Einkommen helfen, möglichst rasch auf eigenen Füßen zu stehen. Dass dieses Ziel nach mehr als vier Jahrzehnten Entwicklungshilfe auch nur in Ansätzen erreicht oder doch wenigstens in greifbare Nähe gerückt sei, wird allerdings niemand im Ernst behaupten können. Der Zustand des Kontinents stellt grosso modo weder den einheimischen Politikern noch den Zuwendungsgebern ein gutes Zeugnis aus. Das ist kein Zufall. Längst haben viele erkannt, dass Entwicklungshilfe die falschen Anreize setzt. Das gilt ungeachtet der unbestreitbar hohen Motivation und des Engagements Vieler, die in der Entwicklungshilfe tätig sind, und ungeachtet mancher Einzelerfolge. Die Entwicklungshilfe hat insgesamt dazu geführt, dass sich Afrikas politische Elite daran gewöhnt hat, von außen alimentiert zu werden. So braucht man nicht den mühsamen Weg zu beschreiten, zu Hause Wachstumskräfte freizusetzen und unternehmerische Initiative zu honorieren.

Süßes Gift

Ursprünglich sollte die Entwicklungshilfe den Ländern der Dritten Welt Investitionskapital zur Verfügung stellen, um im Sinne der viel beschworenen »Hilfe zur Selbsthilfe« einen sich selbst tragenden Aufschwung auszulösen. Doch nach wie vor werden aus der öffentlichen Entwicklungshilfe die laufenden Kosten afrikanischer Staatshaushalte bestritten. Nach wie vor finanziert Entwicklungshilfe Aufgaben, die eigentlich längst Afrikas Staaten übernehmen sollten. Die Entwicklungshilfe ist zur Dauersubvention verkommen. Sie wird konsumiert, nicht investiert. Wie so oft haben auch hier wohlgemeinte Transfers im stillschweigenden gemeinsamen Interesse der wichtigsten Beteiligten die Notlage verewigt, die eigentlich längst beseitigt sein sollte. Statt »Hilfe zur Selbsthilfe« zu leisten, hat die Entwicklungshilfe viele Ansätze zur Selbsthilfe erstickt und Irrwege afrikanischer Länder von Marxismus-Leninismus über Autarkiebestrebungen, Importsubstitution, Befreiungstheologie bis zur Suche nach einem afrikanischen Sozialismus in Tansania oder einem afrikanischen Humanismus in Sambia mitfinanziert. Entwicklungshilfe hat falsches politisches Handeln nicht nur toleriert, sondern auch noch honoriert. Für Fehlleistungen afrikanischer Regierungen übernahmen die Steuerzahler in Europa, Nordamerika oder Japan fast immer ohne ein Wort der Kritik die finanzielle Verantwortung. So wurde die Abhängigkeit der afrikanischen Länder von der finanziellen Hilfe aus dem Ausland verstärkt. Da die öffentliche Entwicklungshilfe vorwiegend an Regierungen fließt, haben die Armen in Afrika und anderswo kaum von ihr profitiert, sondern vor allem die herrschenden Eliten. Damit wurde zugleich die Entwicklungshilfe politisiert: Seit vielen Jahrzehnten ist es für Menschen mit Unternehmensgeist und Ehrgeiz in Afrika interessanter, sich über eine politische Karriere und die richtigen Beziehungen Zugang zu den Entwicklungsgeldern und zum von außen alimentierten Staatsdienst zu verschaffen, als sich im Privatsektor den Risiken des Marktes auszusetzen. Das alles hat Afrikas Entwicklung behindert, wenn nicht verhindert.
Einer der entscheidenden Denkfehler besteht im Glauben, dass man Entwicklung kaufen oder – noch schlimmer – sogar verschenken kann. In Wirklichkeit geht es darum, sich zu entwickeln, statt von anderen entwickelt zu werden. Wenn nur die reichen Länder die von der UNO geforderten 0,7% des jeweiligen Bruttosozialprodukts an die armen Länder der Erde jährlich abgäben, so lautet die gängige Argumentation, dann wären die Reichen nur wenig ärmer, aber den Armen wäre spürbar geholfen. Doch diese Annahme ist ebenso falsch wie zählebig und bequem. Das ihr zugrunde liegende Entwicklungsmodell übersteht keinen Realitätstest. Die besonders hoch entwickelten Staaten der Erde haben sich beispielsweise gar nicht nach dem Afrika verordneten Muster verhalten. Der schwedische Autor Johan Norberg hat in seinem provokanten Buch »Das Kapitalistische Manifest« darauf hingewiesen, dass sein Heimatland um 1870 genau so arm war wie heute Mosambik oder der Kongo. Was Schweden den entscheidenden Anstoß zur Entwicklung gegeben hat, waren umfassende Reformen, die von liberalen Grundsätzen geprägt waren. Sie haben den Schweden Anreize zu unternehmerischer Initiative und zur Nutzung ihrer Talente und Fähigkeiten auf dem Markt gegeben und ihnen Chancen für die Übernahme von Verantwortung eröffnet. Gleiches gilt für die Schweiz, Deutschland oder die Vereinigten Staaten. Keines dieser Länder verdankt seinen Aufstieg irgendeiner Art von Entwikklungshilfe Dritter.
Der Blick in die Gegenwart zeigt Ähnliches. Der wirtschaftliche Aufschwung in der Volksrepublik China oder Indien resultiert daraus, dass ebenso kluge wie mutige, am Eigennutzen orientierte Reformer durch die Veränderung der politischen, wirtschaftlichen, sozialen und rechtlichen Rahmenbedingungen vor Ort enorme Wachstumskräfte freigesetzt haben. Chinas rapide gestiegenes Gewicht im internationalen Handel ist kein Ergebnis der Entwicklungshilfe, die dem Land gewährt wurde und erstaunlicherweise noch immer gewährt wird. China bestätigt vielmehr das Diktum des liberalen Wirtschaftswissenschaftlers Peter Bauer: Wenn die These stimme, dass Entwicklung von außen stimuliert und finanziert werden müsse, dann befände die Menschheit sich noch immer in der Steinzeit, weil ihr kein anderer Planet und kein anderes Sonnensystem Entwicklungshilfe gewährt hat.

Positive Ansätze

Die Lösung für die Probleme der Dritten Welt liegen demnach auf der Hand: Nur marktwirtschaftliche Reformen und die Herstellung rechtsstaatlicher Verhältnisse einschließlich des Schutzes des Eigentums schaffen geeignete Bedingungen für einen Aufschwung. Viele Jahrzehnte lang haben Afrikas Politiker aber in fester Erwartung der jährlichen Entwicklungshilfe das Gegenteil betrieben – und betreiben dürfen. Erst seit Mitte der neunziger Jahre hat auch in Afrika – begleitet von einem Prozess der Demokratisierung – ein Prozess des Umdenkens eingesetzt. Erste Reformen haben dazu geführt, dass nach Angaben des Internationalen Währungsfonds (IWF) die Wirtschaftskraft des Kontinents im Jahre 2004 um 5,1% gewachsen ist. Für 2005 (4,5%) und 2006 (5,9%) erwartet der IWF ähnlich gute Daten. Längst profitieren nicht nur ölreiche Staaten von der Weltkonjunktur. Auch eher rohstoffarme Länder wie Ghana, Uganda, Tansania oder der Senegal wachsen kräftig. Simbabwes marktfeindlicher Irrweg führt dagegen zu einem ständig schrumpfenden Sozialprodukt. Seit vielen Jahren seien die Aussichten des Kontinents nicht mehr so günstig gewesen wie derzeit, urteilt der IWF und stellt ausdrücklich fest, dass dieses Wachstum auch die Folge von positiven internen Veränderungen in den betroffenen Ländern ist.
Aber Afrikas Regierungen haben noch längst nicht genug reformiert. Die regelmäßigen internationalen Vergleichsuntersuchungen, etwa die der Heritage Foundation und die von der Friedrich-Naumann-Stiftung miterstellte jährliche Studie »Economic Freedom of the World« zeigen Jahr für Jahr, dass Afrika trotz einiger Anstrengungen der Kontinent mit den schlechtesten Voraussetzungen für unternehmerische Betätigung in der Welt ist. Die Weltbank hat ermittelt: In Australien braucht man zwei Tage, um die Gründung einer Firma genehmigen zu lassen, in Burkina Faso dagegen 135 Tage. Ein Franzose muss 1,1% seines Jahreseinkommens ausgeben, um die zur Gründung einer Firma erforderlichen staatlichen Auflagen zu erfüllen, ein Bewohner Ruandas 316,9%. Dabei zeigt die Schattenwirtschaft, die Studien zufolge nirgendwo auf der Erde einen so großen Anteil an der Wertschöpfung einnimmt wie in Afrika, was Afrikaner eigentlich in Produktion und Handel leisten könnten, wenn man sie nur ließe. Nicht die gerne beschworenen kulturellen Gründe stehen der Entwicklung des Kontinents entgegen, sondern von Menschen geschaffene Hindernisse: Korruption, Patronage, Willkür, Gewalt und Unsicherheit.

Schmerzhafte Reformen

Afrika ist einfach nicht gut genug – oder jedenfalls noch nicht gut genug. Afrika braucht mehr Mut, mit altem Denken zu brechen. Nur so wird man nach Jahrzehnten der Misswirtschaft auf dem Weg oft schmerzhafter Reformen vorankommen. Mehr Entwicklungshilfe kann dagegen allzu leicht den weit verbreiteten Eindruck verstärken, dass Afrikas Rettung von außen kommen müsse und dass man Entwicklung importieren könne. Dies entspräche ohnehin der auf dem Kontinent seit langem gepflegten Opfermentalität. Mehr Entwicklungshilfe würde darüber hinaus manchem politisch Verantwortlichen auf dem Kontinent einen willkommenen Vorwand liefern, auf schmerzhafte Reformen zu verzichten. Wer wird schon Besitzstände angreifen, wenn ausreichend Geld vorhanden ist?
Die Erfahrung lehrt, dass überall Politiker dazu tendieren, zusätzlich verfügbare Mittel an für sie besonders wichtige Interessengruppen auszuschütten. Im Falle Afrikas treten noch die weit verbreitete Korruption, das verzweigte Patronagesystem und der immer wieder dem Kontinent attestierte notorische Mangel an »Guter Regierungsführung« (good governance) hinzu. Mehr Geld für Afrika würde unter solchen Vorzeichen wohl problemlos absorbiert. Ob die Form der Absorption aber den Intentionen der Zuwendungsgeber und vor allem den Bedürfnissen der Armen entspricht, muss bezweifelt werden. Die Versuchung zur Selbstbereicherung, die eine kurzfristig massiv gesteigerte Entwicklungshilfe deren Empfängern und Verteilern böte, wäre für viele wohl zu verlockend. Transparenz und Rechenschaftspflicht, ohnehin in Afrika erst in den Kinderschuhen, kämen rasch unter die Räder.

Richtige und falsche Entwicklungspolitik

Trotz aller Kritik muss man sich freilich vor Verallgemeinerungen hüten. Entwicklungshilfe ist nicht per se und in jedem Fall unsinnig. Sie kann vielmehr richtige oder falsche Anreize schaffen. Am richtigen Ort, zum richtigen Zeitpunkt und für die richtigen Ziele eingesetzt, kann Entwicklungshilfe sehr wohl positive Ergebnisse zeitigen. Dann kann man auch über eine mäßige, an der Absorptionsfähigkeit des Kontinents gekoppelte Erhöhung der Zuwendungen nachdenken. Umgekehrt gilt, dass Entwicklungshilfe, die am falschen Ort, zur falschen Zeit und mit den falschen Zielen eingesetzt wird, Schaden anrichtet. In solchen Fällen ist schon die jetzige Entwicklungshilfe zuviel.
Jenseits aller tagespolitischen Hektik, der Medienzwänge und Moden sollte die Frage nach der Höhe der Entwicklungshilfe daher in aller Ruhe erst diskutiert werden, wenn die Voraussetzungen für ihren Einsatz geklärt sind. Zu viele Personen und Gruppen sind an der bloßen Fortsetzung oder gar dem Ausbau des derzeitigen entwicklungspolitischen Transfersystems interessiert. Die Nutznießer können sich auf die »rationale Ignoranz« der Wähler in den Industrieländern verlassen, für die es zu aufwendig wäre, sich entwicklungspolitisch fachkundig zu machen, weil das Thema für sie und ihr eigenes Leben kaum Bedeutung hat. Damit bleibt der Kreis der Diskutanten zu sehr auf die heutigen Nutznießer der Entwicklungshilfe auf Geber- und Empfängerseite beschränkt, auch wenn diese sich um Objektivität bemühen.
Dabei ist längst kein Geheimnis mehr, was zu Wirtschaftswachstum führt: Marktwirtschaft und Rechtsstaatlichkeit. Beides verlangt in Afrika grundlegende Veränderungen. Dabei sind die Afrikaner selbst gefordert, nicht die Zuwendungsgeber. Die können den Reformprozess in Afrika aber durchaus fördern. Zum sinnvollen Instrumentarium gehören die Unterstützung des afrikanischen Integrationsprozesses, die Ausbildung von Sicherheitskräften, der Aufbau eines Rechtswesens und einer funktionierenden Verwaltung, aber auch der Abbau des eigenen Handelsprotektionismus und die Absicherung von Privatinvestitionen in Afrika. Letztlich aber sind die Afrikaner selbst für ihr eigenes Wohlergehen verantwortlich. Das kann ihnen niemand abnehmen.
Am Ende gilt gerade auch für Afrika: Wer dem Kontinent helfen will, braucht kein heißes Herz und kein volles Portemonnaie, sondern einen kühlen Verstand und ein Mindestmaß an ökonomischer Sachkenntnis.